nh

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực trạng và giải pháp. Khóa luận tốt nghiệp – Phạm Thị Hương 2009.

Lời mở đầu

Nội dung

CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ KHÁI NIỆM, THẨM QUYỀN, HÌNH THỨC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ.

1.1  Văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1    Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

1.1.2    Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

1.2  Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

CHƯƠNG II THỦ TỤC BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ

2.1 Một số nguyên tắc chính trị pháp lí trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

2.1.1 Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.

2.1.2 Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.1.3 Bảo đảm tính công khai trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn abnr quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nha fnuowcs, bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.

2.1.4 Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.

2.1.5 Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

2.2 Các giai đoạn của quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

2.2.1 Giai đoạn tiền soạn thảo

2.2.1.1 Đề xuất chương trình xây dựng thông tư

2.2.1.2 Đánh giá tác động kinh tế xã hội của văn bản

2.2.1.3 lập chương trình xây dựng thông tư

2.2.2 Giai đoạn soạn thảo

2.2.3 Giai đoạn xem xét, ký ban hành văn bản

CHƯƠNG III THỰC TRẠNG VĂN BẢN VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG VĂN ABNR QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỎ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ.

3.1 Thực trạng văn bản và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

3.1.1 Thực trạng pháp luật về văn abnr và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3.1.2 Thực trạng về văn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3.1.2.1 Những vấn đề còn tồn tại

3.1.2.2 Những thành tự đã đạt được

3.2 Giải pháp nâng cao chất lượng một số hoạt động cụ thể trong quá trình xây dựng và ban hành thông tư.

3.2.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật về ăn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3.2.2 Giải pháp nâng cao chất lượng một só hoạt động cụ thể trong quá trình xây dựng và ban hành thông tư

Kết luận

Tài liệu tham khảo

Lời mở đầu

          Trong hoạt động quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, đặc biệt trong Nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì pháp luật ngày càng có vị trí, vai trò quan trọng. Xây dựng mộ hệ thống pháp luật tiên tiến, đồng bộ thống nhất và đảm bảo phát triển bền vững là yêu cầu ngày càng có tính cấp thiết hiện nay. Một hệ thống pháp luật vững mạnh thì từng bộ phận của nó cũng phải có chất lượng cao, phải thống nhất, hài hòa với nhau. Một trong số nhóm văn bản quy phạm pháp luật đang thu hút sự quan tâm của xã hội là văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

          Theo quy định của khoản 8 Điều 21 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành thông tư. Bọ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ sử dụng thông tư như là một công cụ cơ bản, huwuax hiệu để thực hiện nhiệm vụ mà Nhà nước và nhân dân giao phó. Thông tư giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện sự quản lý trong ngành, lĩnh vực của mình bằng việc quy định quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mứ kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao ( theo khoản 2, 3  Điều 16 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Đặc biệt theo khoản 1 ddieuf 16 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thông tư có nhiệm vụ quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chình phủ. Với vai trò này thông tư cụ thể hóa các quy định của Luật ( vón mang tính nguyên tắc chung chung), giúp các chủ thể htuwcj hiện và áp dụng pháp luật nhận thức đúng đắn các quy định của luật dễ dàng áp dụng, thi hành một cách thống nhất. Nói cách khác, vai trò này của thông tư là nhằm đảm bảo cho các quy định của pháp luật được thực hiện một cách nghiêm minh  triệt để, đảm bảo tính khả thi của luật. Thông tư là cầu nối để đưa luật vào đời sống thực tiễn.

          Với những phân tích trên, ta thấy được tầm quan trọng đặc biệt của thông tư – văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong hệ thống pháp luật của nước ta. Tuy nhiên, một số vấn đề như thẩm quyền ban hành, thủ tục ban hành văn abnr quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành chưa được pháp luật và thực tiễn xây dựng văn bản quan tâm một cách xác đáng. Nghiên cứu, đánh giá pháp luật và hoạt động ban hành thông tư để có những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này là việc làm cần thiết hiện nay và là lý do để: “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hiện nay. Thực trạng và giải pháp.” Được chọn làm đề tài khóa luận tốt nghiệp.

Ngoài phần mở đầu va fkeets luận, cơ cấu khóa luận gòm có ba chương như sau:

Chương I: ột số vấn đề về khái niệm, thẩm quyền, hinhf thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Chương II: Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Chương III: Thực trạng văn bản và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong giai đonạ hiện nay. Một số kiến nghị nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

 Chương I

1.1  Văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1    Khái niệm văn abnr quy phạm pháp luật

Pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị. Giai cấp thống trị sử dugj nhiều hình thức khác nhau để thể hiện ý chí của mình thành pháp luật như tập quán pháp, tiền lệ pháp nhưng hình thức quan trọng và phổ biến nhất hiện nay là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò rát quan trọng trong quản lý nhà  nước, vì VBQPPL thể hiện sự điều chỉnh của Nhà nước đối với các quan hệ xã hội, đồng thời cũng là yếu tố đảm bảo sự điều chỉnh ấy.

Khái niệm VQPPL đã xuất hiện trong khoa học pháp lý từ lâu và được quy định trong Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ( Luật BHVBQPPL) năm 1996: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện đê điểu chỉnh các quan hệ xã hội”. Tuy nhiên, khái niệm này cũng còn điểm chưa hợp lý. Cụ thể như:

Một là, Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định dấu hiệu chủ thể ban hành văn bản QPPL chỉ thuộc về cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại khoản 3, 5, 7, 8, 9 diều 2 lại liệt kê những văn bản QPPL do cá nhân có thẩm quyền ban hành như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, tHủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán Nhà nước. Như vậy gáu hai điều luật đã có sự không thống nhất với nhau. Quy định này của Luật BHVBQPPL có thể làm cho các đối tượng thi hành hiểu là Chỉ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ... cũng là cơ quan nhà nước.

Hai là, khi định nghĩa văn abnr quy phạm pháp luật ở Điều 1 và khi quy định các vấn đề có liên quan ở các phần khác, Luật sử dụng song song hai thật ngữ trình tự và thủ tục. Theo từ điển Tiếng Việt thông dụng thì trình tự là “sự sắp xếp trước sau theo một quy tắc nhất định” và thủ tục là”cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan Nhà nước”. Như vậy, thủ tục có nghĩa rộng hơn trình tự và trình tự là một phần tất yếu của thủ tục. Điều đó có nghĩa là dùng hai thuật ngữ thủ tục và trình tự song hành là thừa thuật ngữ trình tự. Đối với Luật này, việc dùng thuật ngữ Thủ tục là thích hợp vì Luật không chỉ quy định thứ tự cá hoạt động cụ thể trong quá trình xây dựng văn bản (trình tự xây dựng văn bản) mà quy định về toàn bộ quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó bao gồm các giai đoạn, các khâu, các bước được tiến hành theo thứ tự nào, ai tiến hành, cách thức, nọi dung cụ thể ra sao. Với nội dung như vậy, Luật nên loại bỏ tất cả các thuật ngữ trình tự, chỉ giữ lại thuật ngữ thủ tục là đảm bảo đủ và chính xác.

Vì vậy, sẽ hợp lý hơn nếu VBQPPL được hiểu như sau: “Văn bản quy phậm pháp luật là văn bản do cá nhân, cơ quan Nhà nước ban hành, hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủ tục pháp luật quy định, trong đó có chứa các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.”

1.1.2    Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật.

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cá nhân, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành.

Dấu hiệu quan trọng để khẳng định một VBQPPL là văn bản đó phải do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL hiện nay bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước với nhau, hoặc giữ những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL là Thủ tướng CHính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước. Và sự phối hợp ban hành giữa các chủ thuể này như: Giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định.

          Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý Nhà nước. Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật BHVBQPPL năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũng như luật BHVBQPPL năm 2008 đều quy định khá chi tiết, cụ thể và hợp lý về thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở trung ương. Theo đó một VBQPPL được ban hành qua các bước như lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật, nếu không sẽ bị coi là vi phạm thủ tục ban hành. Ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định mà bỏ qua thủ tục thẩm định của Bộ tư pháp sẽ bị coi là vi phạm về thủ tục ban hành.

          Đồng thời VBQPPL phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. Hình thức của VBQPPL chủ yếu được hiểu là tên gọi của văn bản. Tại Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định mỗi cơ quan Nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền được pjeps ban hành VBQPPL với những tên gọi nhất định. Ví dụ, Thủ tướng Chính phủ được ban hành VBQPPL dưới hình thức Quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản dưới hình thức thông tư ... Nếu các chủ thể này ban hành công văn hành chính hay thông báo có chứa đựng quy phạm pháp luật thì những văn bản đó không phải là VBQPPL vì không đúng tên gọi do Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định.

          Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật (QPPL).

          Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và dảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia vào quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh.

          Với nội dung là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí nhà nước, cho nên VBQPPL luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế và trong trường hợp cần thiết thì áp dụng cả những biện pháp cưỡng chế với những người không tuân thủ các quy tắc xử sự được chứa đựng trong VBQPPL.

          Tính bắt buộc chung của VBQPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong những điều kiện, hoàn cảnh mà QPPL đã dự liệu. Quy phạm pháp luật đặt ra cho nhớm chủ thể được dự kiến trong những tình huống nhất định chứ không phải cho chủ thể cụ thể. Đây là điểm khác biệt với văn bản áp dụng pháp luật và nó cũng tạo cho VBQPPL tính chất được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong cuộc sống còn văn bản áp dụng pháp luật thì chỉ được thực hiện một lần duy nhất trên thực tế. Các văn bản do các tổ chức xẫ hội ban hành, chỉ có tính bắt buộc đối với các thành viên của tổ chức đó, chứ không phải với tất cả mọi người và không được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước. Đây là điểm khác bieeth so với VBQPPL.

1.2  Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởn, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Xây dựng Nhà nước Việt Nam thành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là mục tiêu lâu dài của nước ta. Để thực hiện được mục tiêu này thì yêu cầu mang tính cấp thiết hiện nay là pháp luật phải được thi hành nghiêm chỉnh, thống nhất trong cuộc sống. Kinh nghiệm của hầu hết các nước tiên tiến cho thấy, các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành thường chỉ chứa đựng các quy tắc ứng xử chung chung và do đó, khó áp dụng một cách trực tiếp và các quan hệ xã hội cụ thể. Điều đó cho thấy việc cần thiết phải có VBQPPL cụ thể hóa các văn bản trên để pháp luật có thể đi vào thực tiễn một cách nhanh chóng và chính xác. Chủ thể phù hợp nhất được phép ban hành loại văn bảnnđó chính là các cơ quan cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy hành pháp.

Chức năng cơ bản của cơ quan hành pháp nói chung, Bộ trưởng, Thủ trưởng coq quan ngang bộ nói riêng là tổ chức thi hành luật, đưa các quy định của Luật vào cuộc sống, trong đó có việc ban hành các VBQPPL theo thẩm quyền để hiện thực hóa các quy định của luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành. Văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là sự tiếp tục thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng.Quá trình hoạch định chính sách quốc gia không chỉ dừng lại ở ban hành luật, pháp lệnh mà phải quy định cụ thể hóa, đưa các đạo luật vào cuộc sống thông qua công tác lập quy của Chính phủ. Mặt khác, theo Nghị định số 178/2007/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ “ví dụ: Nghị định số 48/2008/NĐ-CP ngày 17 tháng 4 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ) và trong thực tế, phần lớn chương trình xây dựng VBQPPL do các cơ quan quản lý (bộ, cơ quan ngang bộ) xây dựng. Bộ, ngành chủ quản chủ động trọng việc đưa ra sáng kiến xây dựng VBQPPL... Chính vì vậy việc quy định cho Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ - chủ thể của các sáng kiến xây dựng luật thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tich nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ là quy định hợp lý.

Cũng như những cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền khác, hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là một trong những hoạt động chủ yeus nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định. Những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Hiến pháp, Luật và các VBQPPL khác quy định, cho nên những văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành phải căn cứ và các quy định của Hiến pháp, luật; phải nhằm thi hành Hiến pháp, Luật. Với vai trò là văn bản quy định chi tiết thi hành luật nên thông tư phải nhằm mục đich cao nhất là làm cho các văn bản pháp luật (VBPL) nêu trên được thi hành nghiêm chỉnh, đúng đắn và nhanh chóng trên thực tế. Hay nói cách khác đi, một trong những hoạt động thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là ban hành VBQPPL theo luật định, làm cầu nối cho các văn bản pháp luật như luật, nghị quyết, pháp lệnh... đi vào đời sống thực tiễn một cách hiệu quả nhất.

Theo luật BHVBQPPL năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành ba loại VBQPPL là quyết định, chỉ thị, thông tư. Nhưng thwo quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ còn ban hành VBQPPL dưới hình thức là Thông tư với nội dung:

1.     Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

2.     Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kx thuật cua rnganhf, lĩnh vực mình phụ trách.

3.     Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do chính phủ giao.

Như vậy thông tư hiên nay đảm nhiệm vai trò thay cho cả quyết định và chỉ thị. Trước đây, bên cạnh nhiệm vụ quy định chi tiết các VBQPPL của cơ quan cấp trên thuộc thâm quyền của mình như nó vốn có, thì thông tư còn giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quản lý các vấn đề thuộc nội bộ cơ quan mình như đưa ra quy trình, quy chuẩn kỹ thuật... Đây là quy định nhằm đơn giản hóa hệ thống pháp luật, tránh hiện tượng chồng chéo trong hệ thống văn bản pháp luật. Và như vậy nếu từ thời đểm Luật này có hiệu lực, nếu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định, chỉ thị thì văn bản đó sẽ không được coi là văn bản QPPL. Quy định đó còn giúp giảm bớt khó khăn cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc xác định được khi nào, về vấn đề gì thì cần ban hành VBQPPL dưới hình thức nào. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là những văn bản được các chủ thể này ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị trước thời điểm luật này có hiệu lực đều bị bãi bỏ, hủy bỏ hoặc được thay thế bằng VBQPPL.

Các thông tư giải thích xuất hiện khá nhiều trong luật Việt Nam, do trong hầu hết trường hợp, luật chỉ có các quy định rất chung và  mang tinh được lý giải bởi việc duy trì một cơ quan lập pháp gồm phần lớn là các thành viên hoạt động đại diện không chuyên nghiệp và chỉ nhóm họp theo didhj kỳ: các đại biểu dân cử không cod thì giờ để đầu tư suy nghĩ, cân nhắc về các vấn đề chi tiết, cụ thể của cuộc sống pháp lý. Thạ chí, có trường hợp luật không đề ra nguyen tắc, cũng không chỉ ra vấn đề, mà chỉ đơn giản dẫn chiếu đến văn bản lập quy; khi đó, thông tu lấy dnah nghĩa hướng dẫn thi hành luật, thiết lập nguyên tắc và đặt vấn đề, rồi sau đó cụ thể hóa luôn nguyên tắc và giải quyết vấn đề.

    Thực tế xây dựng pháp luật ở Việt Nam cho thấy quá trình xây dựng pháp luật tập trung vào Chính phủ, phần lớn các công đoạn của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định từ sáng kiến xây dựng chương trình xây dựng luật cho đến toàn bộ việc soạn thảo, thẩm định là do cơ quan của Chính phủ chịu trách nhiệm. Các Bộ xuất phát từ yêu cầu quản lý của Bộ, ngành mình mà đưa ra đề xuất lập pháp và cũng chính các Bộ này giữ vai trò chủ trì soạn thảo văn bản. Bởi vậy, việc giải thiwchs hành chính có thể được coi là một cách thuyết minh, giải trình của người soạn thảo luật đối với nội dung của Luật đó, nhằm làm sáng tỏ ý nghĩa của các điều luật gây tranh cãi. Xã hội hiểu luật thông qua lăng kính giải thích của người soạn thảo.

    Vậy có thể thừa nhận thông tư như một loại văn bản quy phạm đặc biệt của Bộ trưởng, hủ trưởng cơ quan ngang bộ. Văn bản này có tác dụng tạo điêu kiện thuận lợi cho việc áp dụng thống nhất một luật trong toàn bộ hệ thống hành chính công đặt dưới quyền của Bộ trưởng, trên cơ sở hiểu luật theo cùng một cách, phù hợp với quan điểm của Bộ trưởng.

    Mặt khác thông tư cũng giống như các văn bản QPPL khác là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, thông tư giúp cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ lãnh đọa, điều hành các hoạt động của bộ máy Nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình. Trước những đồi hỏi từ thực tiễn, có thể nói nhiệm vụ ban hành thông tư với những vai trò được quy định tại điều 16 Luật BHVBQPPL năm 2008 của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là nhiệm vụ tất yếu. Nhiệm vụ này xuất phát từ vai trò, vị trí, tính chất pháp lý của các chủ thể này trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc pháp chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong đó có các bộ và cơ quan ngagn bộ. Cụ thể theo tinh thần điều 16 Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có vị trí trong bộ máy Nhà nước như sau: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên của chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật.

    Bên cạnh đó thông tư với phạm vi và đối tượng điều chỉnh của mình đã thể hiện rằng thông tư chỉ là văn bản QPPL mang tính chất hướng dẫn, không đặt ra các PPL mới, hay nói cách khác, thông tư chỉ là văn bản lập quy. Văn bản lập quy cũng có giá trị bắt buộc thi hành như luật, thậm chí ở nước ta, các cơ quan Nhà nước khi hành xử theo pháp luật thường chủ yếu dựa trên những văn bản quy định chi tiết thi hành. Chính vì vậy thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò rất lớn trong đời sống thực tiễn. Hay cụ thêt hơn, thông tuwjvowis vai trò quy định chi tiết các văn bản của cấp trên giúp cho các nhà thi hành luật pháp có thể dễ dàng áp dụng pháp luật bằng việc quy định chi tiết luật. Nhưng cũng chính bởi vai trò đó và đặc thù của luật pháp nước ta là hế thống “luật khung” cho nên những văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết luật trong đó có thông tư thường được người áp dụng luật cũng như đối tượng thi hành luật quan tâm nhiều hơn. Do đó, thông tư có tác động trực tiếp tới các quan hệ xã hội mà cá VBPL được hướng dẫn điều chỉnh. Vì lý do này mà soạn thảo và ban hành thông tư chúng ta cần có một quy trình hợp lý, khoa họ để đảm bảo cho các thông tư sau khi được ban hành thực hiện tốt chức năng của mình, tránh tình trạng mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn với văn bản được hướng dẫn. Vấn đề này sẽ được nghiên cứu kỹ hơn ở chương II.

Tóm lại: Văn bản QPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có vai trò, vị trí quan trọng trong hệ thống VBQPPL của nước ta. Nó giúp cho các văn bản pháp luật như luật, pháp lệnh... trở nên dễ thi hành, và được thi hành thống nhất tren thực tế, giúp cho hoạt động của các bộ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình đạt hiệu quả và đảm bảo tuân thủ đúng theo quy định của pháp luật.

Chương II THỦ TỤC BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ

2.1 Một số nguyên tắc chính trị pháp lý trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng là hoạt động phức tập và có tính sáng tạo cao. Với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền của Nước ta hiện nay thì việc xây dựng một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ và có tính thống nhất nội tại cao là một yêu cầu cấp bách. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật cần đạt được cả về nội dung và hình thức, không thể để tình trạng các QPPL trong một hệ thống mâu thuẫn, chồng chéo, vô hiệu hóa lẫn nhau. Thông tư cũng là bộ phận quan trọng trong hệ thống VBQPPL, vì vậy để thực hiện được yêu cầu trên thì việc ban hành thông tư phải tuân thủ những nguyên tắc chính trị pháp lý cơ bản được ghi nhận trong Điều 3 của Luật BHVBQPPL năm 2008. Đây là điều kiện tiên quyết để giúp thông tư không bị chồng chéo, mâu thuẫn, hay vô hiệu hóa các VBQPPL khác; phản ánh được ý chí và lợi ích của nhân dân, phù hợp với yêu cầu thực tế đời sống xã hội.

2.1.1 Bảo đảm tính hợp hiế, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.

Hiến pháp là đạo luật cơ bản, quan trọng nhất của Nhà nước, vì HIến pháp quy định những vấn đề cơ bản và quan trọng nhất của Nhà nước và xã hội như chế dộ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, dối ngoại, địa vị pháp lý của công dân, tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước... trong khi thông tư cũng như các văn bản QPPL của Nhà nước chỉ xác định một vấn đề cụ thể. Chính vì vậy mà yêu cầu đầu tiên đặt ra trong quy trình soạn thảo, ban hành thông tư là phải tuân thủ hiến pháp, bảo vệ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp quy định, điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước thấy cần phải có để phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tính bắt buộc thực hiện của quy định QPPL, tính công bằng, tính nhất quán và tính ổn định của hệ thống pháp luật.

Bên cạnh đó, khi xem xét tính hợp pháp của văn bản cần xem xét tới mối quan hệ giữa các văn bản trong hệ thống VBPL. Trong những phạm vi điều chỉnh nhất đinh, VBPL thường không tồn tại biệt lập mà luôn có mối quan hệ với nhau. Vì vậy, khi soạn thảo VBQPPL nói chung, thông tư nói riêng, cần đối chiếu các nội dụng của văn bản đang soạn thảo với nội dung của các văn bản có liên quan để đánh giá về sự phù hợp và thống nhất giữa các văn bản này. Tính thống nhất với nội dung các văn bản do cấp trên ban hành. Hay nói cách khác, nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Cụ thể đối với thông tư, một trong những chức năng của thông tư là quy định chi tiết luật (theo khoản 1 Điều 16 Luật BHVBQPPL năm 2008). Vì vậy, một yêu cầu mang tính bản chất là thông tư được ban hành ra phải thống nhất, không được mâu thuẫn với những VBQPPL nêu trên.

2.1.2 Tuân thủ thẩm quyền, hình thức thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Như đã nói ở trên, yêu cầu về vệc tuân thủ thẩm quyền, hình thức, thủ tục ban hành VBQPPL là yêu cầu quan trọng trong quá trình ban hành VBQPPL. Nội dung của nguyên tắc này được ghi nhận ngay trong Điều 1 của luật BHVBQPPL năm 2008. Tuân thủ nguyên tắc này là điều kiện cần thiết để cho VBQPPL được ban hành ra một cách hợp pháp nhằm đảm bảo cho văn bản có giá trị pháp lý. Đồng thời, góp phần tạo cho văn bản tính chặt chẽ, tính khả thi của văn bản tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống VBQPPL.

2.1.3 Bảo đảm tính công khai trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phậm pháp luật có nội dung thuộc bí mật Nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.

Một văn bản quy phạm pháp luật nói chung và thông tu nói riêng có hiệu lực, đảm bảo tính công khai, minh bạch của quy trình ban hành là những yêu cầu quan trọng. Mặt khác việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện mà còn la fmootj trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, giúp cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyên vọng của nhân dân. Đây cũng là nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm “dân biết, dần bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Đồng thời cũng là để thực hiện các cam kết của nước ta khi ra nhập tổ chức thương mại thế giói WTO.

Nội dung cơ bản của tính minh bạch, công khai của quá trình xay dựng pháp luật được thể hiện ở việc dân chủ hóa và công khai hóa quá trình soạn thảo, ban hành và sự minh bạch của VBQPPl.

2.1.4 Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.

Đảm bảo tính khả thi của VBQPPL nói chung, của thông tư nói riêng là nhu cầu quan trọng và cần thiết phải đặt ra trong quá trihf xây dựng và ban hành văn bản. Bảo đảm tính khả thi là đảm bảo cho VBQPPL sau khi được ban hành có thể dễ dàng được thực hiện trên thực tế. Để thực hiện được yêu cầu này thì việc xây dựng văn bản phải bảo đảm tính khách quan, không được chủ quan, duy ý chí, thoát ly thực tiễn kinh tế xã hội, coi thường quy luật của xã hội, áp đặt lên xã hội những quy định ma fnos khống cần, không muốn, không thể thực hiện được. Muốn làm được như vậy đồi hỏi các cơ quan soạn thảo phải bám sát thực tiễn xã hội, thực tiễn và yêu cầu quản lý Nhà nước, tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng các VBQPPL hiện hành liên quan đến dự án, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, tổ chức lấy ý kiến, đánh giá thực trạng phản ứng của dự luận xã hội, của nhân dân, các ngành, các cấp đối với những nội dung cơ bản của dự án. Tính khách quan trong xây dựng luật cũng đòi hỏi phải khắc phục tình trạng cục bộ, địa phương, cục bộ ngành, coi thương lợi ích chung chính đáng của xã hội, của ngành, địa phương khác. Đó cũng chính là những công việc, những yêu cầu mà Luật BHVBQPPL đã đặt ra cho cơ quan soạn thảo.

2.1.5 Không làm cản trở việc thực hiện điều ước Quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Điều ước quốc tế là văn bản pháp lý quốc tế thể hiện sự thỏa thuận của các chủ thể pháp luật quốc tế (trước hết là các quốc gia) trên cơ sở bình đẳng, tự nguyện nhằm quy định, thay đổi, chám dứt các quyền, nghĩ vụ của các bên ký kết trong quan hệ quốc tế, phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế.

Điều ước quốc tế được Cộng hòa xã hôi chủ nghĩa Việt Nam ký kết với danh nghĩa Nhà nước, chính phủ hoặc cấp ngành. Do vậy, khi một điều ước uốc tế được phía Việt Nsm ký kêt shoawcj gia nhập thì có nghĩa là Nhà nước, Chính phủ hoặc ngành liên quan có trách nhiệm tổ chuwcd thực hiện điều ước Quốc tế đó bằng cách nội luật hóa hoặc quy chiếu trực tiếp, có nghĩa là điều ước quốc tế sẽ nằm trong hệ thống pháp luật quốc gia. Khi đó, mọi cơ quan, tổ chức cá nhân tham gia quan hệ xã hội được điều ước quốc tế điều chỉnh thì đó có thể là căn cứ pháp lý để ban hành những VBQPPL trong nước, đặc biệt là các văn bản của Bộ, ngành. Trường hợp điều ước quốc tế và luật nội địa cùng quy định về một vấn đề thì nguyên tắc, luật nội địa phải phù ợp với điều ước quốc tế bằng cách phải sửa đổi, bổ sung hoặc dẫn chiếu áp dụng điều ước quốc tế. Như vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi ban hành VBQPPl cần phải chú trọng tính phù hợp của văn bản do mình ban hành với điều ướ quốc tế, văn bản đó không được cản trợ việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

2.2 Các giai đoạn của quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

    Thủ tục ban hành văn bản QPPL được quy định cụ thể tronghai đạo luật là Luật BHVBQPPL và Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Tuy vậy, do có nhiều loại VBQPPL nên trong các đạo luật đó thường quy định một cách chung chung về trình tự soạn thảo, ban hành VBQPPL dưới luật. Trình tự xây dựng và ban hành thông tự của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ được quy định ngắn gọn và khái quát tại Điều 68 Luật BHVBQPPL năm 2008. Tuy nhiên, theo quy chế soạn thảo, thẩm đinh và ban hành VBQPPL của các Bộ thì có thể thấy quy trình đó gồm các giai đoạn sau:

2.2.1 Giai đoạn tiền soạn thảo.

2.2.1.1 Đề xuất chương trình xây dựng thông tư

    Xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, các chủ thể có thẩm quyền đề xuất chương trình xây dựng thông tư. Các chủ thể có thẩm quyền đó không được quy định cụ thể trong Luật BHVBQPPL năm 2008 nhưng được xác định một cách cụ thể trong quy chế soạn thảo, thẩm định và ban hành VBQPPL của các bộ. Ví dụ khoản 1 Điều 6 quy chế của Ủy ban thể dục thể thao về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa, thể thao và Du lịch quy định: “Các đơn vị thuộc bộ căn cứ chức năng, nhiệm vụ của mình đề xuất chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gửi Vụ pháp chê để tổng hợp báo cáp Bộ trưởng”, điểm d khoản này quy định: “Đề xuất chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ văn hóa, Thể thao và Du ịch năm sau phải được gửi trước ngày 01 tháng 8 hàng năm”. Trong quy chế xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ công nghiệp, khoản Điều 5 Quy định: “Chậm nhất vào ngày 01 tháng 11 hàng năm, các Vụ, cục và các Tổng công ty, các Tập đoàn (sau đây gọi chung là các đơn vị) phải gửi Vụ pháp chế bản dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của năm sau do đơn vị minhg đề xuất”. Hay tron Quyết định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyeenfhanj và cơ cấu tổ chức của Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật của Bộ tư pháp thì đây là chủ thể có thẩm quyền đề xuất chương trình xây dựng VBQPPL của Bộ, trong đó bao gồm cả chương trình ban hành thông tư của Bộ trưởng. Cụ thể đoạn cuối của điểm b khoản 2 Điều 2 Quyết định này quy định Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật: “Giúp Bộ trưởng phối hợp vứi Văn phòng Chính phủ xây dựng dự kiến chương trình xây dựng  nghị định hàng năm của Chính phủ; chủ trì xây dựng, trình Bộ trưởng chương trình xây dựng pháp luật dài hạn, 5 năm, hàng năm của bộ.”

    Như vậy theo quy định của luật hiện hành thì các chủ thể có thẩm quyền đề xuất cương trình xây dựng VBQPPL thường là các đơn vị thuộc bộ. Cũng theo các quy chế thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ  là người đứng đầu, lãnh đạo, điều hành hoạt động của các bộ nên cũng là chủ thể tiếp nhận các đề xuất đó.

    Đề xuất chương trình xây dựng thông tư được quy chế xây dựng VBQPPL của các bộ quy định phải có những nội dung nhất địn như tên văn bản; cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo; sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự kiến thời gian trình văn bản; nguồn lực tài chính nhân lực và các nguồn lực khác đảm bảo cho công tác soạn thảo và thi hành văn bản. Nếu bản dự kiến không đáp ứng được các yếu tố đó thì Vụ pháp chế sẽ đề nghị các đơn vị bổ sung (theo khoản 2 Điều 5 Quyết định số 28/2007/QĐ-BCN ban hành Quy chế xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ công nghiệp; khoản 2 Điều 8 Quyết định số 1175/QĐ-BBCVT của Bộ trưởng Bộ bưu chính viễn thông ban hành Quy chế xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ bưu chính Viễn thông).

    Đó là những yếu tố cần và đủ để đam rbaor cho hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ được hiệu quả, văn bản được ban hành ra đảm bảo tinhd khả thi, tính hợp lý.

2.2.1.2 Đánh giá tác động kinh tế, xã hội của văn bản

    Pháp luật chỉ có ý nghiac khi được thi hành trong thực tế. Mặt khác VBQPPL nói chung, thông tư nói riêng là công cụ điều chỉnh hầu hết các mặt của đời sống xã hội vì thế náo cso tác động trực tiếp, ảnh hưởng to lớn đến các mối quan hệ mà nó điều chỉnh. Nếu một VBQPPl được ban hành một cách tùy hứng, thiếu những góc nhìn cần thiết thì nó có thể mang tính thiển cận, bất hợp lý và sẽ có ảnh hưởng tiêu cực tới đời sống xã hội. Ví dụ như thông tư 01 ngày 13/01/2003 của Bộ công an hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông cơ giới đã quy định: “...Mỗi người chỉ được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy”. Theo Ủy ban pháp luật của Quốc hội, quy định này đã hạn chế quyền sở hữu của công dân, được quy định tại điều 58 Hiến pháp năm 1992, vi phạm khoản 1 Điều 221 của Bộ luật dân sự là “Công dân có quyền sở hữu tài sản không bị hạn chế về số lượng và giá trị”. Thông tư 02 đã gián tiếp tạo ra những thủ tụ rườm rà, gây khó khăn trong các giao dịch mua bán xe máy, buộc người mua xe phải chi thêm những khoản tiền vô lý. Trên thực tế, quy định này cũng không phải là giải pháp có hiệu quả nhằm tiến tới giảm dần số vụ tai nạn giao thông, khắc phục tình trạng ùn tức giao thông bởi “một người dù mua nhiều xe, nhưng ra đường cũng chỉ sử dụng được một chiếc”. Hơn nữa, nó còn gây nên hiện tượng mua bán “suất” đăng ký xe ở một số thành phố lớn.

Vì vậy, báo cao tác động kinh tế xã hội của văn abnr là một khâu có ý nghĩa thiết thực. Báo cáo đánh giá tác động pải nêu rõ vấn đề cần giải quyết, mục tiêu của chính sách dự kiến và các phương án giải quyết vấn đề đó; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động về kinh tế xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, tác động đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác. Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản là phương án tối ưu, theo cách tiết kiệm nhất để đạt được mục tiêu quản lý.

    Cùng với dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản cần công bố báo cống tác động của thông tư để nhân dân và các đối tượng chịu sự tác độngcủa thông tư có điều kiện cần thiết đêt góp ý kiến một cách thiêt thực, có căn cứ xác đáng. Khắc phục tình trạng “quyền trên lý thuyết” của nhân dân trong hoạt dộng xây dựng pháp luật và đảm bảo tính minh bạch trong hệ thống pháp luật.

2.2.1.3 Lập chương trình xây dựng thông tư

    Chương trình xây dựng thông tu có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng thông tư. Trước hết, do có tính bắt buộc thực hiện nên chương trình có tác dụng thúc đẩy việc soạn thảo, ban hành thông tư đúng tiến độ, tránh được sự chậm trễ trong công tác ban hành. Tính bắt buoovj của thủ tục này được thể hiện trong các quy định tại các quy chế soạn thảo, thẩm định và ban hành vưn bản QPPL của các bộ. Đông thời, do được xây dựng trên những cơ sở khoa học nên chương trình có vai trò to lớn trong việc tạo ta tính trọng tâm, trọng điểm của hoạt động xây dựng VBQPPL, giúp Bộ trưởng có thể kịp thời ban hành những thông tư cần thiết đáp ứng được nhu cầu đặt ra, mặt khác không tạo ra sự quá tải cho hoạt động của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. tuy hiên, để thực hiện được vai trò nói trên chương trình xây dựng VBQPPL phải được hình thành trên những cơ sở khoa học và pháp lý nhất định. Cụ thể, là phải xây dựng chương trình dựa trên thực tiễn là thực trạng đời sống xã hôi, và trên cơ sở pháp lý là những văn bản QPPL có liên quan. Bởi vì trong nhiều trường hợp nhu cầu ban hành thông tư xuất phát từ chính sự thay đổi trong hệ thống pháp luật, đặc biệt là khi thông tư thực hiện vai trò quy định chi tiết thi hành luật. Trong giai đoạn này cần phải có những nghiên cứu thật cụ thể, khoa học để từ đó có thể nhận thấy rõ sự cần thiết phải ban hành thông tư, thời điểm ban hành thông tư đó nhằm điều chỉnh vấn đề gì. Điều này góp phần đảm bảo cho thông tư được ban hành ra có tính khả thi cao, đặt được hiệu quả tối ưu và đặc biệt hạn chế được sự ban hành văn bản một cách tràn lan, không có cơ sở thực tiễn.

Nội dung của chương trình xây dựng thông tư gồm các vấn đề sau:

Danh mục các thông tu cần được ban hành được xác định trên cơ sở cân nhắc các nhu cầu điều chỉnh của thông tư, khả năng xây dựng thông tu trong thời gian thực hiện chương trình. Do khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan, người có thẩm quyền nói chung, khả năng xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng còn chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội nên việc lựa chọn hợp lý những vấn đề nào cần được ưu tiên xây dựng thông tư điều chỉnh trước là vấn vấn đề rất cần thiết.

Cơ quan soạn thảo được xác định trên cơ sở thẩm quyền và năng lực thực tiễn các chủ thể có liên quan tới hoạt động xây dựng văn bản. Cần xác định rõ cơ quan, tổ chức soạn thảo đối với mỗi chuỗi thông tư cụ thể trong chương trình. Trường hợp giao cho nhiều chủ thể soạn thảo cùng một thông tư thì phải xác định chủ thể chủ trì, chủ thể tham gia soạn thảo.

Dự kiến thời gian trình dự thảo thông tư cần được xác định hợp lý đảm bảo cho thông tư được soạn thảo vừa nhanh, vừa có chất lượng cao. Đặc biệt trong trường hợp thông tư được ban hành nhằm quy định chi tiết thi hành luật thì trong Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định rõ về thời điểm thông tư có hiệu lực. Cụ thể là khoản 2 Điều 8 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định: “Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặcđiều, khoản, điểm được quy định chi tiết.” Vì vậy, dự kiến thời gian trình sự thảo thông tư phải đảm bảo thông tư có thể được ban hành kịp thời và có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết.

Dự trù kinh phí cần thiết cho việc thực hiện chương trình, vừa phải đảm bảo đủ để chi phí cho những hoạt động cần thiết, vừa đảm bảo tiết kiệm, tránh lãng phí ngân sách Nhà nước.

2.2.2 Giai đoạn soạn thảo

Thành lập ban soạn thảo

    Dựa trên chương trình xây dựng thông tư, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tiến hành quá trình soạn thảo, ban hành thông tư bằng việc phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo, thành lập ban soạn thảo.

    Do đó việc soạn thảo VBQPPL nói chung, soạn thảo thông tư nói riêng là rất khó khăn, phức tạp nên để có được dự thảo có chất lượng cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cần thành lập ban soạn thảo văn bản. tùy thuộc hình thức, nội dung của văn bản, Bộ trường có thể quyết định thành lập ban soạn thảo gồm đại diện đơn vị chủ trì soạn thảo, Vụ pháp chế, Bộ phận Tham mưu cải cách hành chính đối với các dự thảo văn bản có liên quan đến cải cách hành chính, các đơn vị hoặc cá nhân khác trong ngành có liên quan. Thủ trưởng đơn vị chủ trì soạn thảo làm Trưởng ban soạn thảo  chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về nội dung, chất lượng tiến độ soạn thảo dự thảo VBQPPL. Thủ trưởng đơn vị được giao soạn thảo có trách nhiệm thành lập Tổ biên tập bao gồm những người làm công tác chuyên môn liên quan đến nội dung văn bản để nghiên cứu và xây dựng dự thảo.

Ban soạn thảo có vai trò quan trọng trong việc quyết định tiến độ và chất lượng của văn bản được ban hành. Nếu như Ban soạn thảo chỉ sao chếp lại tài liệu cũ, không chịu đầu tư nghiên cứu (như điều 10 của Luật Điện Ảnh) thì việc soạn thảo văn bản sẽ kém chất lượng. Bên cạnh đó, Ban soạn thảo còn có trách nhiệm bảo đảm chất lượng của dự thảo, hoàn thành dự thảo theo kế hoạch; báo cáo định kỳ về tiến độ soạn thảo với bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, kịp htowif báo cáo để xin ý kiến chỉ đạo của chủ thể có thẩm quyền khi phát sinh những vấn đề mới chưa có định hướng hoặc vấn đề ơhuwcs tạp còn nhiều quan điểm khác nhau; chuẩn bị văn bản để trình dự thảo thông tư gửi bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

    Để có thể soạn thảo được QPPL, trước hết Ban soạn thảo, đặc biệt là Tổ biên tập thực hiện các hoạt động như:

    Tập hợp, rà soát, đánh giá, tổng kết tình hình thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành liên quan đến dự thảo thông tư.

    Như đã nói ở trên, đây là việc làm rất quan trọng, vì vậy cần phải được thực hiện một cách khoa học. Thủ trưởng đơn vị được giao soạn thỏa văn bản cần phải nghiên cứu ký các quy định trong văn bản có liên quan như Luật, pháp lệnh, nghị định ... làm cơ sở pháp lý để soạn thảo thông tư.

    Tập hợp VBQPPL hiện hành liên quan đến vấn đề cần phải quy định và đánh giá thực trạng các VBQPPL đó để rút ra những nội dung còn mâu thuẫn, chồng chép, còn phù hợp hoặc không còn phù hợp với thực tiễn. Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật và nhu cầu của vấn đề cần quy định, đơn vị soạn thảo văn bản tiến hành việc soạn thảo thông tư.

    Nói chung việc tập hợp, rà soát, đánh giá VBQPPL được thực hiện như sau:

    Lập kế hoạch ra soát, trong kế hoạch này cần có những nội dung như mục đích, yêu cầu, phạm vi, điều kiện bảo đảm, kế hoạch hoạt động, nguồn nhân lực, tiến độ thực hiện...

    Sưu tầm và tập hợp văn bản, nguồn để sưu tầm, tập hợp là công báo, phụ lục công báo, tập hệ thống hóa văn bản, tổng mục lục, các hồ sơ lưu trũ, các số công văn, tư liệu, internet, tin học mạng diện rộng.v.v.

Đánh giá hệ thống VBQPPL hiện hành liên quan đến nội dung thông tư sắp ban hành nhằm: Xác định được những vấn đề cần tiếp tục điều chỉnh để đưa vào thông tu mới nhưng cần có sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, phát hiện được những quy định hoàn toàn lạc hậu và cần thay thế bằng những quy định mới; phát hiện được những vấn đề mà văn abnr hiwwnj hành còn để trống, chưa quy định để bổ sung vào thông tư mới.

    Việc xử lý, đnahs giá nội dung văn bản hiện hành cần bảo đảm yêu cầu đồng bộ, hệ thống – xem xét nội dung văn bản cụ thể trong mối quan hệ với các nội dung quy định ngang cấp hay cấp trên, cấp dưới của cấp ban hành văn bản. Đồng thời, cần phải xem xét nội dung cụ thể của văn bản trong quá trình vận động, phát triển của nó từ trước tới nay.

    Trường hợp thông tư quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao thì cần nghiên cứu, rà soát các văn bản có liên quan để soạn thảo nội dung dự thảo tránh chồng chéo, trùng lặp hoặc mâu thuẫn, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản mới trong hệ thống pháp luật hiện hành.

    Trường hợp thông tư quy định chi tiết thi hành luật thì cần phải nghiên cứu nội dung văn bản cần được quy định chi tiết để tránh hiện tượng thông tư được ban hành quy định chi tiết lại mâu thuẫn với văn bản được quy định chi tiết. Điều đó sẽ dẫn đến tình trạng pháp luật một đằng, thông tư quy định một nẻo, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, cũng như gây ra sự không thống nhất trong ý chí pháp luật.

    Bên cạnh đó, cần tổng kết tình hình thi hành pháp luật để nắm bắt được hiệu quả thực tế của các VBQPPL trong đời sống xã hội.

    Để thực hiện tổng kết tình hình thi hành pháp luật, có thể triển khai đề tài nghiên cứu, khảo sát tình hình thi hành pháp luật khảo sát thực trạng kinh tế - xã hội, thu thập thông tin về tình hình thi hành văn bản ở các vùng, miền, các tầng lớp nhân dân và quan trọng nhất là từ đối tượng phải trực tiếp thi hành văn bản.

    Phát phiếu điều tra xã hội học để có tổng hợp, phân loại các ý kiến đánh giá về những vấn đề có liên quan.

    Kết quả tổng kết tình hình thi hành pháp luật phải thể hiện những thông tin cơ bản như: Các quy định của pháp luật có được thi hành hay không; nếu có thì mức độ thi hành như thế nào; tác động của các quy định pháp luật đối với tình hình kinh tế - xã hội ra sao; những quy định nào được thực hiện tốt, phát huy tác dụng tích cực; những quy định nào được thực hiện nhưng ở mức độ hạn chế; những quy định nào không được thực hiện; lý do cụ thể của thực trangjnayf; hướng hoàn thiện (sửa đổi, bổ sung, ban hành mới...)

    Khảo sát thực tế liên quan đến nội dung chính của dự thảo.

    Để đảm bảo cho thông tư ban hành ra có tính khả thi, tính phù hợp thì khảo sát thực tế liên quan đến nội dung chính của dự thảo thông tư là việc làm cần thiết.

    Khảo sát thực tế phải giải đáp được những vấn đề sau:  Có những quan hệ xã hội nào đang tồn tại trực tiếp liên quan đến nội dung, dự thảo văn bản mới; những quan hệ xã hội nào cần dùng quy phạm pháp luật để điều chỉnh; nên dùng loại QPPL nào, của cấp nào để điều chỉnh. Trả lời được những câu hỏi này góp phần đảm bảo cho nội dung của thông tư được ban hành ra đáp ứng được tính cần thiết, tính hợp lý và từ đó nâng cao khả năng thực hiện trên thực tế.

    Phương thức thực hiện công tác khảo sát thực tiễn, về cơ bản giống như phương thức tổng kết tình hình thi hành pháp luật.

    Tập hợp, xử lý tư liệu thông tin có liên quan

    Tập hợp, xử lý tư liệu, thông tin có liên quan là hết sức cần thiết cho công tác nghiên cứu chuẩn bị soạn thảo một thông tư.

    Xuất phát từ tính cần thiết, nhu cầu cần ban hành văn bản và nội dung của văn bản để xác định phạm vi các vấn đề có liên quan. Từ đó sử dụng các biện pháp nghiệp vụ như tập hợp các văn bản pháp luật, các bài viết ngắn, bài nghiên cứu... có liên quan đến nội dung của thông tư chuẩn bị soạn thảo. Từ đó tiến hành xử lý tư liệu, thông tin có liên quan để sử dụng các thông tin đó một cách hữu ích nhất cho việc soạn thảo nội dung của thông tư.

Ngoài ra, trong quá trình soạn thảo, nếu xét thấy cần thiết, đơn vị được phân công soạn thảo có thể phối hợp với các đơn vị khác thuộc cơ quan mình để tổ chức đến các Bộ, ngành địa phương có liên quan để tìm hiểu thực tế.

Cũng có thể thu thập, xử lú tư liệu, thông tin của các nước khác bằng cách: Cử đoàn khảo sát trực tiếp; mừi chuyên gia nước ngoài thuyêt trình hững vấn đề có liên quan; sưu tầm, biên dịch các tài liệu, sách, báo, VBQPPL trực tiếp liên quan đến nội dung dự thaot. Việc thu thập thông tin cần được định hướng tập trung vào các nước như: Các nước láng giềng trong khu vực vó nhiều điều kiện tương đồng, các nước có nhiều kinh nghiệm, thành công về vấn đề liên quan hoặc các nước có thành tựu hàng đầu, kinh nghiệm tiên tiến trong quản lý đối với vấn đề tương ứng.

    Xây dựng đề cương sơ lược, đề cương chi tiết của dự thảo.

Sau khi hoàn tất công tác chuẩn bị, cơ quan soạn thảo xây dựng đề cương sơ lược của dự thảo. Xây dựng đề cương sơ lược của dự thảo có thể là “công đoạn” đầu tiên của việc khởi thảo xây dựng bản dự thảo của thông tư.

Đề cương sơ lược của dự thảo cần xác định những nội dung sau:

    Phạm vi, dối tượng điều chỉnh của dự thảo. Việc xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo có ý nghĩa quyết định cho toàn bộ việc xây dựng nội dung cũng như bố cục của thông tư.

Cơ cấu, bố cục của dự thảo. Dự kiến những vấn đề gì cần trình bày trong mỗi phần; có bao nhiêu mục để chuyển tải những nội dung cần đề cập; trong từng phần đề cập những vấn đề gì. Chẳng hạn: Phần “quy định chung” sẽ đề cập các nội dung như phạm vi, đối tượng điều chỉnh; những điều có tính nguyên tắc chỉ đạo cho việc xây dựng nội dung của các phần sau, những điều nghiêm cấm trong lĩnh vực thông tư điều chỉnh, giải thích thuật ngữ...

    Sau khi đã có đề cương sơ lược mang tính chất như cái khung của dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục xây dựng đề cương chi tiết của dự thảo trên cơ sở đề cương sơ lược để xây dựng đề cương chi tiết của dự thảo. Để xây dựng đề cương chi tiết của dự thảo, cần làm những viecj sau đây:

    Xác định cụ thể căn cứ pháp lý để ban hành thông tư.

    Thể hiện cụ thể các vấn đề đã được dự kiến. Các vấn đề đó có thể được diễn đạt trong một hay nhiều mục.

    Xem lại toàn bộ các mục có ý gì trùng lặp hoặc thiếu sót khoonh, nếu có thì tiến hành bổ sung hoặc xử lý trùng lặp.

    Xác định tên văn bản dự kiến bãi bỏ, thay thế (bãi bỏ toàn bộ văn bản hoặc một phần nội dung: chuong, mục, điều, khoản, điểm của văn bản.).

    Để hoàn thiện đề cương chi tiết của dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản có thể tổ chức các hội nghị, hội thảo khoa học để bàn luận, trao đổi, lấy ý kiến của chuyên gia các Bộ, ngành liên quan.

    Xây dựng dự thảo trên cơ sở đề cương chi tiết.

    Đề cương chi tiết của dự thaot sau khi đã được chỉnh sửa trên cơ sở tiếp thu ý kiến của chuyên gia các Bộ, ngành liên quan, các nhà khoa học và đối tượng chịu tác động trực tiếp của thông tư, được báo cáo Ban soạn thảo hoặc Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo để quyết định việc xây dựng dự thảo.

    Soạn thảo văn bản trên cơ sở đề cương chi tiết là việc sử dụng ngôn ngữ và kỹ thuật pháp lý để diễn đạt các nội dung cần quy định. Nói cách khác, đó là “quy phạm hóa” các ý tưởng mà người xây dựng văn bản muốn thể hiện.

    Trong quá trình soạn thảo văn bản, Tổ biên tập xin ý kiến chỉ đạo của Ban soạn thảo mà trực tiếp là Trưởng ban soạn thảo hoặc Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo về những vấn đề phát sinh trong khi soạn thảo.

    Xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan có thẩm quyền.

    Trong trường hợp ban hành thông tư quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách; quy định biện háp để thực hiện chắc năng quản lý ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao nếu trong trường hợp có vướng mắc phải xin ý kiến của các chủ thể có thẩm quyền, ý kiến của Thủ tướng Chính phủ để giúp cho thông tư ban hành ra đảm bảo tính hợp lý, hợp pháp và tính khả thi.

    Trường hợp ban hành thông tư quy định chi tiết thi hành luật. Nếu có nhieufe quan điểm khác nhau về một vấn đề, một thuật ngữ nào đó trong luật hoặc những vướng mắc khác thì Ban soạn thảo phải tiến hành xin ý kiến của các chủ thể có thẩm quyền ban hành ra những văn bản trên để cod ý kiến chính xác về những quy định, thuật ngữ đó, tránh tình trạng thông tư ban hành để quy định chi tiết lại mâu thuẫn, thậm chị trái với những văn bản được hướng dẫn, gây ra khó khăn trong việc áp dụng pháp luật, cản trở pháp luật đi vào đời sống.

S  tóm lại, việc xin ý kiến hỉ dạo của các cơ quan, chủ thể có thẩm quyền là việc làm cần thiết trong quá trình soạn thảo VBQPPL nói chung, thông tư nói riêng. Hoạt động này nhằm giúp cho thông tư sau khi được ban hành sẽ có tính khả thi và đem lại hiệu quả tối ưu.

    Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức hữu quan.

    Sau khi dự thảo văn bản được soạn thảo xong, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến các đơn vị liên quan trong bộ mình, tiến hành nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến để chỉnh lý dự thảo.

    Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo thông tự, dự thảo được gửi để lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức hữu quan.

    Việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan về dự thẻo VBQPPL là một yêu cầu trong quá trình soạn thảo VBQPPL nói chung, soạn thảo thông tư nói riêng nhằm bảo đảm chất lượng của dự thảo và tính khả thi của VBQPPl. Khoản 2 điều 68 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định: “Dự thảo thông tư được đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sau mươi ngày để cơ quan, tổ chuecs, cá nhân tham gia ý kiến. Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thông tư được giử lấy kiến của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có lien quan.” Hay theo nghị định số 24/NĐ-CP chủa Chính phủ, quy định chi tiết và biện pháp thi hành luật BHVBQPPL năm 2008, Điều 34 khoản 4 quy định: “Việc lấy ý kiến trong quá trình soạn thảo thông tư được thực hiện theo quy định tại khoản 5 Điều 31 nghị định này”. Và khoản 5 Điều 31 nghị định này quy định: “Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và của cơ quan, tổ chức, cá nhân bằng các phương thức quy định tại khoản 2 Điều 35 Luật BHVBQPPL”.

    Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nêu rõ vấn đề cần lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng và địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, tiếp thu, giải trình nội dung các ý kiến đống góp; đăng tải trên Trang thông tin điện tử của cơ quan mình văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lý.

    Cơ quan chủ trì soạn thảo gửi dự thảo đến các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để lấy ý kiến về nội dung của dự thảo.

    Chỉnh lý dự án, dự thảo trên cơ sở tiếp thu ý kiến của các bộ ngành.

    Khoản 4 điều 68 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định: “Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo và báo cáo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.”

    Sau khi đã có ý kiến của các cơ quan nêu trên, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tập hợp ý kiến và chỉnh lý dự thảo, trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ dự thảo thông tư và các vấn đề còn có ý kiến khác nhau của cơ quan, tổ chức hữu quan. Trong trương fhowpj các ý kiến khác nhau là những vấn đè cơ bản và liên quan đến trách nhiệm của các Bộ, cơ quan khác có liên quan, thì cơ quan soạn thảo thảo văn bản phải mời đại diện các Bộ, cơ quan có liên quan để trao đổi thêm và thống nhất ý kiến.

    Tổ biên tập báo cáo Ban soạn thảo về dự thảo đã được dự kiến chỉnh lý. Ban soạn thảo thảo luận, cho ý  kiến về những vấn đề còn có ý kiến khác nhai giữa các Bộ, ngành, cũng như ý kiến khác nhau trong Tổ biên tập trong quá trình chỉnh lý dự thảo; xem xét, cho ý kiến về từng mục, từng phần và giao Tổ biên tập chỉnh lý dự thảo theo ý kiến kết luận của Ban soạn thảo. Thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo- Trưởng ban soạn thảo gửi dự thảo đã được chỉnh lý đến Vụ pháp chế, cơ quan tương đương của cơ qua ngang bộ để thẩm định. Hoạt động này góp phần quan trọng trong đảm bảo chất lượng của thông tư được ban hành ra.

Thẩm định dự thảo

    Thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung, thông tư nói riêng là đảm bảo khi VBQPPL được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, thủ tục, hình thức và nội dung văn bản không trái với quy định của cấp trên, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và có tính khả thi cáo. Khoản 3 Điều 68 Luật BHVBQPPl năm 2008 quy định: “Tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản theo nội dung quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật này”. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ, điều 34 khoản 5 quy định: “Tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo. Đơn vị chủ trì soạn thaot có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành.”

    Theo khoản 3 Điều 36 Luật BHVBQPPL năm 2008 những nội dung cần thẩm định gồm: Sự cần thiết ban hành văn abnr, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường looid, chủ trương chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhấy của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữ quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo về những vấn đề liên quan đến nội dung dự án, dự thảo.

    Chuẩn bị Tờ trình và các tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo.

    Theo nội dung khoản 1, 2 Điều 34 Nghị định 24/NĐ-CP của Chính phủ thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công một đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ rì soạn thảo thông tư và xây dựng tờ trình. Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, quá trình spanj thảo và lấy ý kiến các cơ quan tổ chức, cá nhân; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; giải trình nội dung cơ bản của văn bản, trong đó nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ phương án lựa chộn tối ưu để giải quyết vấn đề. Hồ sơ dự thảo trình để thẩm tra bao gồm: tờ trình Bộ trưởng về dự thảo; dự thảo văn bản; ban thuyết minh chi tiết về dự thaot và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo; tài liệu khác (nếu có).

    Việc chuẩn bị Tờ trình về dự thảo được đặt ra trước khi cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định gửi dự thảo đến vụ pháp chế để thẩm định. Tờ trình về dự thảo được gửi cùng với dự thảo. Đây là việc làm cần thiết để đảm bảo cho văn bản được ban hành có chất lượng cao.

2.2.3 Giai đoạn xem xét, ký ban hành văn bản.

    Sau khi dự thảo thông tư đã được hoàn thiện, đã có báo cáo thẩm định ban soạn thảo phải có văn bản trình dự thảo, sau đó gửi hồ sơ dự thảo đến Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để xem xét và thông qua.

    Việc thông qua dự thảo thông tư được tiến hành theo thủ tục luật định. Mặc dừ thủ tục xem xét, thông qua dự thảo thông tư khong được quy định cụ thể, chi tiết trong Luật BHVBQPPL năm 2008, nhưng lại được quy định trong các Quy chế về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, ban hành VBQPPL của các bộ, ví dụ như, quy định của điều 16 quy chế ban hành kèm theo quyết định số 82 ngày 15 tháng 10 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ văn hóa Thể thảo và Du lịch, điều 47 Quy chế ban hành kèm theo quyết định số 21/2007/QĐ-BTNMT ngày 10 tháng 12 năm 21007 của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường.

    Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trên cơ sở các tài liệu mà ban soạn thảo trình lên, xem xét về thể thucwcs, nội dung, tính hợp pháp, hợp lý và tính khả thi của văn bản để quyết định về việc có thông qua hay không thông qua. Khi nhận được dự thảo, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể yêu cầu đơn vị soạn thảo văn bản trực tiếp báo cáo về nội dung dự thảo và đặc biệt là về những ý kiến còn khác nhau trong quá trình lấy ý kiến. khi đó cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thaot phải đưa ra nhưng xý kiến, lập luận hợp lý để bảo vệ quan điểm của mình đã được thể hiện trong dự thảo trước Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan gnang bộ.

    Trường hợp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thấy còn vấn đề chưa hợp lý trong dự thảo văn bản và chưa thể thông qua thì sẽ gửi bản dự thảo cùng ý kiến của mình cho cơ quan chủ trì soạn thaot để tiếp tục hoạn thiện dự thảo.

    Trong trường hợp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quyết định thông qua, ký ban hành văn bản thì trong thời gian quy định thông tư đó phải được đăng công báo. Khoản 2 Điều 78 Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định về vấn đề đó như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí ật nha fnuowcs và các trường hợp quy định tại đoạn 2 khoản 1 điều này.

    Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày đăng công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hanh văn bản quy phạm pháp luật phải gửi đến cơ quan Công báo để đăng công báo.”

    Điều 84 quy định: “Đăng tải và đưa tin văn bản quy phạm pháp luật: văn bản QPPL phải được đăng tải toàn van trên Trang thông tin điện tử của ciw quan ban hành văn bản chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng trừ văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước.”

    Trường hợp VBQPPL quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực từ ngày ký ban hành nhưng phải được đăng lên trên website của Bộ, đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng và vẫn phải đăn Công báo chậm nhất sau hai ngày làm việc kể từ ngày ký ban hành như quy định tại khoản 1 điều này (đoạn 2 khoản điều 17 Quy chế ban hành kèm theo quyết định số 82 ngày 15 tháng 10 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ văn hóa, thể thao và Du lịch.)

    Thông tư sau khi được ký sẽ chuyển giao cho văn phòng bộ, cơ quan tương đương trong cơ quan ngang bộ, để cơ quan này chuyển toàn bộ hồ sơ cho đơn vị chủ trì soạn thảo để nhân bản theo nơi nhận và lưu trữ hồ sơ gốc. Cơ quan này cũng có trách nhiệm kiểm tra lần cuối, gửi VBQPPL theo địa chỉ nơi nhận và lưu trữ VBQPPL.

Tốm lại: quy trình soạn thảo VBQPPL nói chung, soạn thảo thông tư nói riêng được quy định trong pháp luật hiện hành khá hợp lý. Tuân thủ quy định này giúp cho hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Chương III

3.1  Thực trạng văn bản và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong giai đoạn hiện nay.

3.2  3.1.1 thực trạng pháp luật về văn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Văn bản pháp luật quy định trực tiếp về văn abnr và hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ hiện nay là luật BHVBQPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5 tháng 3 năm 2009, quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL và các quy chế ban hành VBQPPL của các Bộ. Luật BHVBQPPL là đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, được coi là “Luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống pháp luật Việt Nam. Luaatjban hành VBQPPL được sửa đổi trong bối cảnh Quốc hội và Chính phủ bắt đầu một nhiệm kỳ mới, với những chủ trương cải cách mới nhằm phù hợp với nhu cầu phát triển đất nước và xu thế hội nhập quốc tế.

          Luật ban hành VBQPPL trong quá trình xây dựng đã được lấy ý kiến rộng rãi. Theo tinh thần cải cách của Chính Phủ, của Ban soạn thảo (Bộ tư pháp), Luật mới đã thể hiện nhiều thay đổi so với luật cũ. Luật ban hành VBQPPL nawm2008 ra đời với chủ trương chính là đơn giản hóa hệ thống văn bản pháp luật đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, cam kết quốc tế và phù hợp với thông lệ lập pháp quốc tế. Hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam theo Luật BHVBQPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 khá phức tạp, có tới 24 loại văn bản QPPL do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành từ trung ương đến địa phương, đồng thời, một hình thức VBQPPL có thể do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành và một cơ quan có thẩ quyền ban hành nhiều loại VBQPPL. Các quy định của Hiến pháp và của Luật BHVBQPPL sửa đời, bổ sung năm 2002 dẫn đến tình trạng chồng chéo về thẩm quyền ban hành, về phạm vi và nội dung giữa các loại VBQPPL, kết quả là trên thực tế, rất khó kiểm soát tình hình ban hành VBQPPL. Luật BHVBQPPL năm 2008 đã giúp cho Quốc hội, CHính phủ thoát khỏi tình trạng “tụ mua day buộc mình” như làm chậm tiến độ ban ành VBQPPL, không giải quyết được tình trạng chồng héo, mâu thuẫn giữa các VBQPPL hiện hành, gián tiếp hạn chế việc huy động các nguồn nội lực và ngoại lực cho sự phát triển mọi mặt của đất nước.

                   Hiện nay theo Hiến pháp năm 1992, swuar đổi bỏ sưng năm 2001 thì Chính phủ được phép ban hành Nghị quyết, Nghị định; Thủ tướng CHính phủ được phép ban hành nGhị quyết vafChir thị; Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao được phép ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư và Tổng kiểm toán Nhà nước không được ban hành VBQPPL. Như vậy là có sự khác bieetjgiuwax Luật BHVBQPPL năm 2008 với HIến pháp hiện hành. Vì vậy Quốc hội cần xem xét việc sửa đổi Hiến pháp trong thời điểm này về quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL, để tránh Luật BHVBQPPL khỏi vi hiến.

          Theo luật BHVBQPPL trước đây thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành ba lowiaj VBQPPL là Quyết định, Chỉ thị, Thông tư. Việc quy định Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành quá nhiều loại VBQPPL khác nhau cũng ;à một trong những nguyên nhân làm cho các văn bản pháp luật của các chủ thể này ban hành nhiều khi bị mâu thuẫn, chồng chéo và chất lượng văn bản được ban hành ra thường không cao. Mặt khác chỉ thị, quyết định của Bộ trưởng có khi chỉ là văn bản điều hành, đôn đốc, không chưa QPPL, nhưng vẫn phải tuân thủ quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL, gây ra sự chậm chễ trong hoạt động quản lý, điều hành, gây tốn kém không cần thiết. Vệc ban hành nhiều loại văn bản cũng đống góp vào tình trạng văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh chạm được ban hành; luật và pháp lệnh chạm được thi hành, vô hiệu hóa cũng là điều dễ hiểu. Chính vì vậy, theo Luật BHVBQPPL năm 2008 thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn ban hành hình thức VBQPPL duy nhất là thông tư.

          Bên cạnh đó Luật ày cũng quy định thêm rất nhiều điểm mới tiến bộ như:

          Văn bản QPPL phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung (khoản 2 điều 5 của Luật)

          Văn bản QPPL phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành ngay, chỉ trường hợp van bản có nội dung liên quan đến quy trìn, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì có thể giao cho coq aun Nhà nước có thẩn quyền quy định chi tiết. Cơ quan được giao ban ành văn bản quy định chi tiết khong được quỷ quyền tiếp (khoan1 Điều 8 của Luật)

          Với quy định này Luật đặt ra yêu cầu VBQPPL phải được quy định chi tiết, cụ thể, rõ ràng để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay, hạn chế tình trạng giao Chính phủ ban hành quá nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết. Luật, Pháp lệnh không còn giai Chính phủ ban hành nghị định để hướng dẫn toàn bộ nội dung của luật, pháp lệnh một cách chung chung. Các nội dung cần được quy định chi tiết phải được giới hạn cụ thể hợn và việc ủy quyền ban hành văn bản quy dịnh chi tiết phải tuân theo nguyên tắc cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép ủy quyền tiếp cho cơ quan khác ban hành văn bản quy định chi tiết. Điều đó cũng có nghĩa là đã giảm nhẹ những công việc cho Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc ban hành thông tư quy định chi tiết, giúp cho hoạt động ban hành văn bản của các chủ thể này không bị quá tải, đảm bảo chất lượng của văn bản được ban hành.

          Xác định trach snhiemej của cơ quan ban hành khi ban hành VBQPPL mới phải đồng thời sửa đổi, bổ sưng, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản, điều khoản, điểm của VBQPPL do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới (dù là văn bản Luật pháp lệnh hay là văn bản quy định chi tiết(; có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản đã ban hành trái với quy định của VBQPPL mới trước khi văn bản, điều, khoản , điểm mới đó có hiệu lực (khoản điều 9 của Luật), Quy định nà sẽ nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng, góp phần đảm bảo cho văn abnr được ban hành một cách khoa howcj, hợp hiến, hợp pháp và có chất lượng tốt.

          Văn bản quy định chi tiết phải được quy định cụ thể, không lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết (khoản điều 8 của Luật).

          Trong trường hợp một cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản hoặc các nội dung của nhiều văn bản khác nhau (khoản 3 Điều 8 của Luật).

          Khoản 2, 3 Điều 8 của Luật sẽ hạn chế được tình trạng văn bản quy định chi tiết được ban hành chậm, việc soạn thảo kéo dài làm ảnh hưởng đến hiệu lực của văn abnr được hướng dẫn. Khoản 3 là điểm mới rất tiến bộ của Luật, quy định này giúp cho việc ban hành văn bản được thực hiện một cách khoa học, hợp lý, tiết kiệm được rất nhiều thời gian và chi phí. Hay nói khác đi, theo quy định này thì trong trường hợp bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao quy định chi tiết nội dung nào đó của luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, qyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng CHính phủ thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết các văn bản đó, trừ trường hợp phaoir quy dịnh trong nhiều văn abnr khác nhau.

          Khoản 3 điều 9 của Luật quy định: “một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Như vậy, tỏng trường hợp có nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành, cơ quan đó chỉ cẩn ban hành một văn bản để sửa dổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ, hủy bỏ, bãi bỏ tất cat các nội dung đó mà không cần phải ban hành nhiều văn bản để sửa dổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ từng văn bản. Quy định này vẫn đảm bảo chất lượng VBQPPL được ban hành ra, đồng thời khác phục được sự mâu thuẫn của hệ thống pháp luật, khắc phục được sự lãng phí về thời gian nghiên cứu, thời gian tổ chức soạn thảo, thông qua văn bản cũng như tiết kiệm kinh phí nghiên cứu, soạn thỏa ban hành VBQPPL, VBQPPL của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng.

          Mặt khác, để đảm bảo cho hệ thống pháp luật công khai, minh bạch ngay từ khau soạn thảo, ban hành, luật quy định trong quá trình soạn thảo, toàn văn dự thảo VBQPPL nói chung và thông tu nói riêng phải đươc đăng trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngayg để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian tiếp cận chủ động nghiên cứu, tham gia ý kiến (khoản 2 điều 68). Cơ quan tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến góp ý để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Ngoài ra, luật cũng quy định rõ thời điểm có hiệu lực của VBQPPL phải được quy định ngay trong văn bản nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ngày ban hành để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết để thực hiện (đoạn 1 khoản 1 điều 78 của Luật); VBQPPL không đăng công báo thì không có hiệu lực, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật Nhà nước và văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng chống thiên tai, dịch bệnh; VBQPPL trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc (khoản 2 điều 78 của Luật).

          Luật còn quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành  VBQPPL trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành , phải gửi văn bản đến cơ quan Công bso để đăng Công báo; trách nhiệm của cơ quan Công báo phải đăng toàn văn VBQPPL trên Công báo chậm nhất là mười lắm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản (khoản 2 điều 78 của Luật).

          Tuy nhiên luật BHVBQPPL năm 2008 cùng Nghị đinh số 24/2009/NĐ-CP Nghị định quy định hi tiết và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL năm 2008 và trong các quy chế soạn thảo, thẩm định và ban hành VBQPPL của mỗi bộ cũng có một số khiếm khuyết nhất định như:

          Thứ nhất, như đã phân tích trong phần 1.1.1 định nghĩa VBQPPL còn khiêm skhuyeets về vấn đề chủ thể ban hành. Ngay trong Điều 1 của Luật định nghĩa VBQPPL cũng chưa chuẩn xác, nên quy trình ban hành VBQPPL cũng chưa thể hiện được yêu cầu trên.

          Thứ hai, Luật dành 33 điều để quy định về thủ tục ban hành luật, 11 và 7 trang để quy định về thủ tục ban hành nghị định trong khi chỉ dành 2 điều để quy định về thủ tục ban hành thông tư và quyết định. Trong khi ở Việt Nam các vấn đề chủ yếu thường phát sinh từ văn bản thực thi Luật, đặc biệt là văn bản của các Bộ. Mặc dù việc tập trung nỗ lực vapf luật và nghị định là một động thái rất đang hoan nganh, song thông tư và quyết định là những văn bản chi tiết, thường có vấn đề cần được xem xét thích đang nên cần phải áp dụng tương tự các tiêu chauanr kiểm soát chất lượng như đối với luật và nghị định.

          Thứ ba, chưa đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản nói chung, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng, cũng như chưa quy định rõ chế tài đối với các chủ thể này trong trường hợp ban hành VBQPPL trái pháp luật hoặc chất lượng kém gay ảnh hưởng tiêu cực tới đời sống xã hội.

          Thứ tư, quy định về việc đành giá tác động kinh tế, xã hội của văn bản đặc biệt là văn abnr dưới luật như thông tư còn mang tính hình tức, chưa có tính bắt buộc cao.

          Thứ năm, quy định về việc lấy ý kiến nhân dân, đặc biệt là các đối tượng chịu tác động trực tiếp của tông tư chưa cụ thể, chưa trở thành một khau bắt buộc của quá trình soạn thảo, xây dựng.

Kết luận: Hệ thống pháp luật hiện hành quy định về văn bản và hoạt động ban hành văn bản của các chủ thể có thẩm quyền nói chung, của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng tuy vẫn còn một số khiếm khuyết song đã tưng đối đầy đủ, đông fbooj. Luật ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời nhằm đáp ứng được yêu cầu định hướng cũng như đảm bảo cho văn bản của các chủ thể này được ban hành một cách khoa học, hợp lý.

3.1.2 Thực trạng về văn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3.1.2.1 Những thành tựu đã đạt được.

          Trong hầu hết trường hợp, luật chỉ có các quy định rất chung và mang tính nguyên tắc cần được cụ thể hóa. Do đó việc ban hành các văn bản quy định hi tiết như thông tư để làm cầu nói đưa luật vào đời sống thực tiễn và việc làm quan trọng và cần được quan tâm trong giai đoạn hiện nay. Với những cải các và cố gắng của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hiện nay hoạt động này đã có bước phát triển đáng kể và đạt được những thành tựu đáng kể và đã đạt được những thành tự nhất định như: số lượng thông tư ban hành ra đạt kết quả khả quan, chất lượng văn bản cũng được nâng cao và đặc biệt là đã được ban hành một cách kịp thời, đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn.

          Với việc thủ tướng Chính phủ ban hành 02 chỉ thị (Chỉ thị số 14/2006/CT-TTg ngày 10/4/2006; Chỉ thị số 31/2006/CT-TTg ngày 25/8/2006), 02 quyết định (Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007; Quyết định số 05/2007/QĐ_TTg ngày 10/01/2007), trong đó nêu ra những biện pháp chỉ đạo kiên quyết để đẩy nhanh tiến độ, nang cao chất lượng soạn thảo và ban hành các văn bản quy định chi tiết va fhuowngs dẫn thi hành luật, pháp lệnh đã đạt được một số kết quả như : chỉ tính riêng năm 2006, chính phủ, thủ tướng Chính phủ đã ban hành 4.706 văn bản (trong đó có 37 nghị quyết, 161 nghị định, 38 chỉ thị, 290 Quyết định và hàng chục ngàn văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nhằm cụ thể hóa và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh).

Ví dụ như công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của Bộ trưởng Bộ giáo dục và đào tạo năm 2007 đã đặt được những kết quả sau: Bộ trưởng ban hành theo thẩm quyền 80 văn bản, gồm 74 quyết đinh, 06 chỉ thị; chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ ban hành 02 thông tư liên tịch; phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ ban hành được 06 thông tư liên tịch; trình Thủ tướng chính phủ ban hành 02 quyết định; phối hợp soạn thảo trình Thủ tướng Chính phủ ban hành 01 quyết định và 01 chỉ thị. Kết quả này cho thấy công tác soạn thảo, ban hành văn bản VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ giáo dục và đạo tạo và liên tịch trong năm 2007 có nhiều tiến bộ hơn so với năm 2006. Chất lượng văn bản tương đối tốt, nhất là khi có sự quan tâm của lãnh đạo đơn vị chủ trì và những đơn vị tham gia đầy đủ các đợt tập huấn kỹ thuật soạn thảo văn bản. Chỉ có 01 văn bản phải thau thế trước khi văn bản đó được đăng công báo (quyết định số 05/2007/QĐ-BGDĐT ngày 04/5/2007).

          Đặc biệt là với sự ra đời của Luật BHVBQPPL năm 2008 thì tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo và phứ taph của hệ thống pháp luật đã phần nào được khác phục. Văn bản được ban hành ra đã được nâng cao cả về số lượng lẫn chất lượng.

          Từ sau khi luật BHVBQPPL năm 2008 có hiệu lực, đã có 98 thông tư được ban hành trong đó có 11 thông tư liên tịch và 87 thông tue của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (theo số liệu của website: chinhphu.vn tính đến ngày 08/4/2009). Đây có thể coi là một con số tương đối lớn, đã phần nào đáp ứng được yêu cầu kịp thời hướng dẫn luật hiện nay.

3.1.2.2 Những vấn đề còn tồn tại

    Hệ thống pháp luật nước ta là hệ thống “luật khung” chính vì vậy mà số lượng văn bản cần để hướng dẫn , thi hành luật rất nhiều, một trang văn bản luật phải có đến vài chục trang văn bản hướng daanc, có khi văn bản hướng dẫn đó còn sai với tinh thần của luật. Tình trạng một luật ra đời cần nhiều nghị định hướng dẫn và một nghị định lại cần nhiều thông tư quy định chi tiết đã dẫn đến sự quá tải trong việc ban hành thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Điều đó dẫn đến tình trạng nợ động thông tư và làm cho thông tư khi được ban hành ra một cách vội vã, cho đủ số lượng nên chất lượng kém, đôi khi vi phạm pháp luật. Tính đến thời điểm các đạo luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa Xi ban hành đã có hiệu lực pháp luật, vẫn còn gần 20% số văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chưa được ban hành. Năm 2007, công tác xây dựng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh của Chính phủ đạt được tiến bộ rõ rệt, số văn bản nợ động đã giảm cơ bản, nhưng tính đến ngày 30/11/2007 còn nợ 41 văn abnr, tương ứng 9% số văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh cần ban hành.

Theo báo cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2006 trong lĩnh vực hành chính, tư pháp có 167 văn bản (trong tổng số 225 văn bản) được ban hành sau ngày luật có hiệu lực từ bảy tháng đến hơn ba năm. Thậm chi có luật ban hành từ nhiệm kỳ QH khóa X mà đến khóa XI mới có văn bản hướng dẫn thi hành. Bộ luật dân sự năm 1995 có hiệu lực thi hành từ 01/7/1996 nhưng 10 năm sau vẫn còn thiết 20 văn bản hướng daanc, trong thời gian đó bộ luật này đã kịp sửa đổi cơ bản vào tháng 6 năm 2005. Có thể nói tình trạng chậm ban hành các vưn abnr hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết (gọi tắt là luật) đang là căn bệnh trầm kha của các cơ quan quản lý Nhà nước. Chậm ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành nói chung, thông tư nói riêng làm cho các quy định của luật chậm đi vào cuộc sống; các cơ quan, tổ chức áp dụng không thống nhất; làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước, gây khó khắn cho các cơ quan thực thi pháp luật; ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Trách nhiệm này trước hết thuộc về các cơ quan được phân công soạn thảo, chưa chỉ đạo sát sao, tập trung nguồn lực thời gian thực hiện. Việc ban hành thông tư rơi vào tình trạng nợ đọng, làm cho luật chậm đi vào đời sống, gây lên tình trạng loay hoay, khó xử không biết nên hiểu và áp dụng như thế nào của các chủ thể khi cần áp dụng luật mà chua có văn bản hướng dân. Thực tế đó cộng với việc có nhiều nội dung cần các văn bản dưới luật quy định đã tạo cho các văn bản triển khai, hướng dẫn có giá trị pháp lý “cao” hơn luật, pháp lệnh. Pháp lệnh đã ban hành, nhưng phải chờ nghị định, nghị định ban hành nhưng phải chờ thông tư hướng dẫn mới thực hiện được. Tình hình này dẫn đến những hạn chế nhất đinh đối với hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước và các mặt của đời sống xã hội.

Trước khi Luật BHVBQPPL năm 2008 có hiệu lực, do thực trạng hệ thống pháp luật chồng chéo, không thống nhất, đã dẫn đến việc giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp không hoặc ít có hiệu quả.

Như trên đã đề cập, nhiều văn bản pháp luật ở nước ta chưa bảo dẩm tinh thống nhaayts nên trong nhiều trương fhowpj, giải thích ở lĩnh vực này lại mâu thuẫn với lĩnh vực khác. Sự ủy quyền giải thích pháp luật trong các luật không tập trung, còn dàn trải; gio cho nhiều chủ thể giải thích. Quá trình giải thích lại không có sự phối hợp với nhau nên nội dung thường mâu thuẫn, đối tượng chịu sự tác động rất khó thực hiện. Chẳng hạn Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản giao cho nhiều bộ, ngành giải thích nên dẫn đến tình trạng giấy hồng, giấy trắng, giấy xanh không nhất quán.

Quá trình ban hành VBQPPL theo thẩm quyền của chủ thể hành pháp nói chung của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng (không phải sự ủy quyền hoặc khi chưa có luật, pháp lệnh) thường xuất phát từ thực tiễn, chỉ căn cứ vào Hiến pháp mà Hiến pháp thì còn tương đối khái quát, trừu tượng. Do đó, nhiều văn bản được ban hành không bảo đam tính hợp pháp, tính khả thi trong quá trình thực hiên. Ví dụ như thông tư liên tịch số 14 của Bộ y tế và Bộ tài chính hướng dân nghị định số 63 về Bảo hiểm y tế (BHYT) quy định điều kiện đống BHYT là phải có số đông từ 10% trở lên mới được mua BHYT. Tình trạng này làm cho người dân muốn mua BHYT phải vận động 10% dân cư tại nơi cư trú mua BHYT. Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT giữa Bộ tư pháp và Bộ tài nguyên môi trường về công chứng hợp đồng, văn bản liên quan đến quyền sử  dụng đất đã đượcthực hiện kể từ ngày 03/8/2006... Còn tồn tại tình trạng ở nhiều nghị định triển khai thực hiện luậy, pháp lệnh và thông tư hướng dân thi hành, phần tổ chức triển khai, hướng dẫn giải thích ít, phần quy định chung lại rất dài mà thường phần này trong các văn bản luật, pháp lệnh đã có. Tồn tại khá phổ biến tình trạng nghị định chép lại nội dung luật, thông tư chép lại nội dung nghị định khiến các VBQPPL trùng lawoj nhiều, văn bản dài không cần thiết.

    Một số văn bản hướng dẫn thi hành còn trái với Hiến pháp. Đơn cử thông tư 02 ngày 13/01/2003 của Bộ công an về hướng dân tổ chức cấp đăng ký, biển số phương tiện giao thông cơ giới đã quy định: “...Mỗi người chỉ được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy”. Quy định này đã hạn chế quyền sở hauwx của công dân, được quy định tại điều 58 Hiến pahps 1992, vi phạm khoản 1 điều 221 của Bộ luật dân sự là công dân có quyền sở hwuax tài sản không bị hạn chế về số lượng, giá trị.   

    Thực tế này có một số nguyên nhân sau:

    Thứ nhất, quy trình ban hành văn bản uqy định chi tiết, hướng dân thi hành nói chung, thông tư nói riêng mặc dù đã được luật BHVBQPPL năm 2008 sửa đổi nhưng vẫn còn bộc lộ những bất hợp lý, chưa thật khoa học, làm kéo dài thời gian xây dựng, ban hành.

Thứ hai, nhiều đạo luật, pháp lênh đã ban hành nội dunng có nhiều quy định “khung” chưa cụ thể, nhiều quy định không áp dụng được ngay, đồi hởi phải có thông tư và các VBQPPL khác hướng dẫn. tuy nhiên, các nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ , thông tư của Bộ trưởng lại do các bộ, ngành xây dựng và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc hanh hành theo thẩm quyền nên quá trình soạn thảo, ban hành lại mang tính chủ quan, cục bộ của bộ, ngành làm cho việc hướng dẫn pháp luật trở lên méo mó, gây phản ứng cho xã hội. Và còn dẫn đến tình trạng hàu như người thực thi chỉ cần biết đến thông tư, nghị định, vô hình ching đã vô hiệu hóa luật. Điều đó trái với tình thần luật là VBQPPL có giá trị pháp lý cao hơn.

 Thứ ba, lãnh đạo một số bộ, ngành chưa quan tâm đầy đủ đến công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, chưa tập tring chỉ đạo các đơn vị, cán bộ, công chức của Bộ, ngành trong công tác soạn thảo, thậm chí có bộ, ngành còn  “khoán trắng” cho các vụ, cục, đơn vị trực thuộc.

    Thứ tư, chất lượng, kỹ năng của công chức trong việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn chưa cao, dẫn đến việc nhiều dự thảo đã trình lên cơ quan có thẩm quyền nhưng phải tiếp tcuj chỉnh sửa, bổ sung, kéo dài thời gian soạn thảo.

    Thứ năm, hiện nay vẫn thiết các quy định bảo đảm việc soạn thảo VBQPPL phải dựa trên những nghiên cứu, đánh gái khao học, đặc biệt là đánh giá dự báo tác dộng pháp luật – kinh tế - xã hội của những chính sách, quy định pháp luật sẽ được ban hành. Công tác rà soát các quy định hiện hành, các cam kết quốc tế, khảo sát nhu cầu điều chỉnh của pháp luật trong thực tế nhằm chuản bị cho việc soạn thảo VBQPPL hầu như chưa tực hiện đầy đủ, chuyên nghiệp.

    Thứ sáu, quy trình soạn thảo văn bản chưa thực sự phát huy được sự tham gia của tổ chức, cá nhân  liên quan. Việc lấy ý kiến của nhân dân, của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản và tiếp thu ý kiến phản biện của xã hội còn hình thức, thiếu cơ chế đề cao trách nhiệm của cơ quan soạn thỏa trong việc nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự thảo. Nhiều đối tượng chịu sự tác động của Luật, nhất là các doanh nghiệp và hiệp hội doanh nghiệp chưa được tạo điều kiện thuận lợi tham gia vào quá trình ban hành VBQPPL.

3.3  Một số kiến nghị nâng cao chất lượng văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

3.2.1 Hoàn thiện các quy định của pháp luật về văn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

    Thứ nhất, quy định về quy trình soạn thảo cần đề cao trách nhiệm, tạo ra sức ép lớn về chịu trách nhiệm soạn htaor văn bản đối với các người đứng đầu bộ ngành trong công tác ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng daanc thi hanhg luật, pháp lệnh. Cụ thể là phải quy định rõ các chế tài trong trương fhowpj văn bản kém chất lượng hoặc vi phạm pháp luật. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ cần trực tiếp chỉ đạo công tác soạn thảo van bản và chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng chính phủ về chất lượng và thời gian trình hoặc ban hành các văn bản theo thẩm quyền; chủ động phối hợp với các cơ quan liên quan giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong nội dung của dự thảo văn bản (đôi khi là những vấn đề xung đột về thẩm quyền giữa các bộ, ngàn). Trong trường hợp không thống nhất được hoặc gặp những vấn đề lớn, phức tạp cần giải quyết với Thủ tướng Chính phủ; hàng tháng cần chỉ đạo kiểm điểm, đánh gia công tác xây dựng dự thảo văn bản, đôn đốc những cơ quan, đơn vị trực thuộc bảo đảm tiến độ dự thảo; đống thời phải đôn đốc cả việc tham gia ý kiến đối với các dự thảo văn bản do cơ quan khác gửi đén. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải xem xét công tác xây dung VBQPPL là nhiệm vụ trọng tâm của bộ, gành và đưa vào nội dung thi đua khen thưởng của các đơn vị, cá nhân do mình quản lý.

Khắc phục tình trạng cơ quan chủ trì soạn thảo thường bảo vệ lợi ích cuc bộ của ngành và tăng thêm quyền lực không cần thiets của cơ quan minhg, thông qua soạn thảo các quy định trong văn abnr quy phạm pháp luật.

    Thứ hai, cần nhận thức việc ban hành VBQPPL để hướng dân thi hành luật, pháp lệnh vủa Chính phủ chỉ là giai đoạn chuyển tiếp (mang tính chất tình thế) của quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam. Về nguyên tắc, luật, pháp lệnh phải quy định cụ thể để áp dụng trực tiếp trong cuộc sống, hạn chế đến mực thấp nhất số VBQPPL hướng dẫn thi hành. Trước măt, khi chưa thực hiện được đầy đủ nguyên tắc trên đây, cần có cơ chế ủy quyền lập pháp cho chính phủ (boa gồm tập thể Chính phủ, thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng) ban hành VBQPPL thuộc các lĩnh vực nhạy cảm, liên quan trực tiếp đến đời sống xã hội mà chưa có điều kiện xây dựng thành luật; trừ một soosits văn bản cần thiết phải quy định mang tính chất “luật khung”, còn lại ần quy định cụ thể để khi ban hành có thể thi hành ngay; đối với một số lĩnh vực thì không nhất thiết phải xây dựng các bộ luật lớn mà có thể xây dựng nhiều đạo luật có phạm vi điều chỉnh hẹp để đẩy nhanh tiến độ, quy định chi tiết và tạo điều kiện thuận lợi cho công tác thi hành sau khi luật được ban hành.

    Thứ ba, cần có những quy định bảo đảm cho khâu đánh giá tác động kinh tế - xã hội của văn bản được thực thi nghiêm chỉnh trên thực tế, quy định cụ thể thế nào là báo cáo đánh giá tác động kinh tss xã hội của văn bản, nhưng xnooij dung cần phải có... Vì thông tư dù là văn bản dưới luật nhưng lại là văn bản đưa ra những quy định cụ thể, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân nên việc đánh giad tác động của thông tư đối với đời sống xã hội là rất cần thiết.

    Thứ tư, cần quy định cụ thể, rõ ràng việc lấy ý kiến nhân dân, đặc biệt là với đối tượng chịu tác động trực tiếp của thông tư, không nên quy định một cách chung chung như hiện nay, tạo cho việc lấy ý kiến chỉ mang tính hình thức, tham khảo, không có cơ chế ràng buộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc lấy ý kiến và phản hồi ý kiến: Luật BHVBQPPL hiện nay lại dành hoàn toàn sự chủ động cho cơ quan Nhà nước trong việc quyết định lấy ý kiến: chủ động về phạm vi, đối tượng, hình tức, thời gian và thời điểm lấy ý kiến. Khi góp ý, các ý kiến đống góp của người dân, các doanh nghiệp không phải luôn được các Ban sợn thảo tiếp thu một cách nghiêm túc, ít có sự tổng hợp, đánh giá các ý kiến góp ý một cách đầy đủ và công khai, chưa có nhiều diễn đàn nhằm thảo luận, phản biện công khai khi có các ý kiến đống góp khác nhau. Thậm chí, trên thực tế, có trường hợp các cơ quan này tự quyết điịnh có tiếp thu hay không ý kiến của nhân dân vì không có cơ chế kiểm tra giám sát.

    Thứ năm. Chính phủ cần dự kiến chương trình xây dựng văn bản hướng dẫn quy định chi tiết cùng với việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình trước Quốc hội. Các cơ quan của Chính phủ phải dự kiến những thuận lợi, khó khăn của dự án luật, pháp lệnh được giao chủ trì soạn thảo; kiến nghị của chính phủ về tư tưởng, nội dung chính của dự án Luật, pháp lệnh và văn abnr hướng dẫn. Tránh tình trạng khi Chính phủ cho ý kiến rồi mới gấp rút xây dựng dự thảo văn bản hướng dẫn.

3.2.2 Nâng cao chất lượng một số hoạt động cụ thể trong quá trình cây dựng và ban hành thông tư.

    Một là, có kế hoạch bồi dưỡng, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm cong tác pháp chế ở các bộ, ngành; nâng cao trình độ hoặc định chính sách, bỗi dưỡng kỹ năng xây dựng VBQPPL, có chế độ đãi ngộ phù hợp để thu hút được những can sbooj có năng lực chuyên môn tốt và yên tâm với công tác xây dựng pháp luật. Đồng thời, mở rộng và tăng cường hợp tác quốc tế để học tập kinh nghiệm về soạn thảo VBPL.

Hai là, xây dựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia vủa vác chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt sộng thực tiễn và nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Do thông tư là văn bản dưới luật, mặt khác để đảm bảo sự hanh chống trong quá trình soạn thảo nên chỉ cần lấy ý kiến của các nhà khoa học, của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của thông tư. Hoạt động giúp cho thông tư được ban hành ra phản ánh được ý chí, nguyện vọng của đông đảo nhân dân, đảm bảo tính minh bạch trong quá trình soạn thảo, cũng như tính khả thi của thông tư. Bên canh đó, việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình soạn thảo văn abnr QPPL nói chung, thông tư nói riêng còn làm giảm tính cục bộ của văn bản, hạn chế sự lạm quyền, đưa ra những quy định có lợi cho cơ quan mình của các cơ quan hành chính.

    Ba là, nên có cơ chế theo dõi quá trình thực hiện thông tư, đánh giá tác đôngk của thông tư trong đời sống thực tế nhằm sửa đổi kịp thời những văn bản còn chưa đạt hiệu quả, trái với văn bản được hướng dẫn, nhằm hạn chế tới mức thấp nhất những hậu quả xấu, không đang cố. Vì thông tư mặc dù là văn bản dưới luật nhưng lại là văn bản hướng dân và trên thực tế văn bản hướng dẫn vẫn thương được áp dựng nhiều hơn văn bản được hướng dẫn.

    Bốn là, tiến hành nghiên cứu tổng kết việc thực hiện các quy đinh hiện hành về việc ban hành VBQPPL ở tất cacr các lĩnh vực, từ trung ương đến địa phương, để kịp thời phát hiện các bất cập, vướng mắc trong quá trình ban hành VBQPPL ở các cấp độ khác nhau. Phân tích kết quả tổng kết này sẽ hỗ trợ rất tốt việc xây dựng các quy định về ban hành VBQPPL (Luật BHVBQPPL năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành).

    Năm là, thẩm định các dự thảo một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng, có cơ chế nâng cao trách nhiệm của các cơ quan được hỏi ý kiến để những những ý kiến thực sự đóng góp vào việc xây dựng văn bản. các cơ quan thẩm định dự thảo thông tư, cụ thể ở đây là Vụ pháp chế cần hoàn chỉnh các VBPL từ nội dung đến ngôn ngữ pháp lý trước khi trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký và phải chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định này. Về mặt nguyên tắc, các văn bản dù cấp thiết đến đâu cũng phải được xây dựng đạt chất lượng tốt nhất mới trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ thông qua, nếu chuẩn bị chưa tốt, chất lượng kém thì dù cấp thiết đên đâu cũng nên để lại tiếp tục hoàn chỉnh.

    Sáu là, tăng cường kinh phí cho hoạt động xây dựng văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Hiện nay kinh phí cho hoạt động này rất hạn chế, cần có cơ chế tài chính hữu hiệu để công tác xây dựng văn bản dưới luật nói chung xây dựng thông tư nói riêng có hiệu quả hơn.

KẾT LUẬN

              Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ là bộ phận quan trọng trong hệ thống pháp luậ và có tác động trực tiếp tới nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này có vai trò to lớn trong thực tiễn, là cầu nối để pháp luật được thực thi, là sự tiếp tục thể chế hóa đường lỗi lãnh đạo của Đảng. Đảm bảo chất lượng hiệu quả của thông tư góp phần đam rbaor sự nghiêm minh, tính đúng đắn của pháp luật.    

    Từ những phân tích trên của luận văn ta thấy được tầm quan trọng của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong giai đọan hiện nay. Qua đó nhận thức được vị trí, vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta. Nhân thức đúng và có những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là đảm bảo cho văn bản do các chủ thể này ban hành ra tuân thử triệt để Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ kỷ cương Nhà nước, bảo vệ tối đa các quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân thúc đẩy sự phát triển của xã hội.

    Hiểu được tầm quan trọng của thông tư cũng như các văn bản quy phạm pahps luật khác, Đảng và Nhà nước ta dã có sự quan tâm, chú trọng tới hoạt độngban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và thông tư nói riêng. Điều đó được thể hiện qua việc ban hành và sửa đổi các đạo luật điều chỉnh hoạt động này như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành năm 1996, sửa đổi, bỏ sung năm 2002 và được thay thế bởi luật ban hành văn abnr quy phạm pháp luật năm 2008; các quy chế điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các bộ do Bộ trưởng ban hành. Có thể nói, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động này ngày càng được hoàn thiện, tạo điều kiện cần thiết để cho các văn bản được ban hành ra đạt chất lượng, hiệu quả cao.

    Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghiac, của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì việc nâng cao và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng là hết sức càn thiết.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC VĂN ABNR PHÁP LUẬT

1.     Hiến pháp 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001.

2.     Bộ luật dân sự năm 2005

3.     Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

4.     Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 sửa đổi, bổ sưng năm 2002.

5.     Nghị định 178/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang Bộ. Nghị định ssos 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành luật BHVBQPPL năm 2008.

6.     Nghị đinh số 48/2008/NĐ-CP ngày 17 tháng 4 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ.

7.     Nghị định số 93/2008/ NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp.

8.     Quyết định số 2010/QĐ-BTP ngày 04 tháng 11 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật.

9.     Quy chế ban hành kèm theo quyết định số 82 ngày 15 thâng 10 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ văn hóa, Thể thảo và Du lịch.

10.                      Quy chế ban hành kèm theo quyết định số 21/2007/QĐ-BTNMT ngày 10 tháng 12 năm 2007 của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường.

11.                      Quy chế ban hành kèm theo Quyết định số 1175/QĐ-BBCVT ngày 31 tháng 12 năm 2003 của Bộ trưởng Bộ bưu chính viễn thông.

12.                      Quy chế ban hành kèm theo quyết định số 28/2007/QĐ-BCN ngày 12 tháng 6 năm 2007.

13.                      Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản, NXB công an nhan dân, trường đại học Luật Hà NỘi

14.                      Sách chuyên khảo: Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn., Nxb chính trị quốc gia 2005, TS nguyễn Sỹ Quyển.

TÀI LIỆU THAM KHẢO KHÁC

15.                      Ts Bùi thị Đào: “góp ý sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí nghiên cứu lập pháp spps 3/2008

16.                      Ths Đoàn thị Tố Uyên: “Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí Luật học số 2/2004.

17.                      TS Kiều ĐÌnh Thụ: “Đẩy mạnh công tác soạn thảo va fban hành căn abnr quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh:. Tạp chí nghieencuwus lập pháp spps 111 tháng 13/2007.

18.                      Ths Mai Kim Huế: “Một số điểm mới quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008” Tạp chí nghiên cứu lập pháp spps 138 tháng 1/2009.

19.                      TS Nguyễn zNgocj Điện:  “Bình luận về ý tưởng đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật” tạp chí nghiên cứu lập pháp só 121, tháng 4/2008.

20.                      Phạm thúy Hạnh, đề xuát hướng sủa đổi Luật ban hành văn bản quy phậm pháp luật. Tạp chí nghiên cứu Lập pháp só 105, tháng 9/2007.

21.